近日，在嘉兴，一封特殊的《道歉信》刊登在《嘉兴日报》和《南湖晚报》的显著位置。信里这样写道：嘉兴市全体市民：我们25家企业由于环境保护意识不强，发生了违法排污行为，诚恳地向全体市民公开道歉。道歉信的末尾一一列出了25家污染企业的名称。继嘉兴之后，杭州也有6家企业在报纸上就污染问题公开向市民道歉。
　　如何更有效地治理污染，一直是环保部门苦苦思索的课题。而让污染企业公开道歉这种形式让人耳目一新。那么，这究竟是行政机关的一着妙棋，还是故弄玄虚的一场做秀？它的背后，有着怎样的法律意义？

　　环保部门：
　　一个被“逼”出来的点子
　　徐建平，嘉兴市环保局法规宣教处处长，这次公开道歉事件的“创始人”之一。他坦言，这其实是个被“逼”出来的点子。
　　“一方面，这是局领导‘逼’我进行研究论证的一个新课题。”原来，嘉兴市环保局在工作中发现，部分排污企业屡查屡犯。因此，局领导交给老徐一个任务：制订出更有效的工作方法来实现减排目标。
　　“另一方面，当前环保工作面临的严峻形势逼我们改变思路。”徐建平告诉记者，环保行政执法一直面临“两高一低”的困局，即守法成本高、执法成本高和违法成本低，污染企业一次违法排放罚款的上限为20万元，以至于一些企业根本不把罚款当回事。
　　常规性的行政处罚手段已难见威力，那么，怎样才能让排污企业真正感到压力呢？嘉兴市环保局经领导班子集体讨论后决定，在今年已登报公布的两批环保不合格企业中筛选出污染最严重的，以公开道歉的形式再次予以“曝光”。
　　“我们认为，企业的命脉有两条，一条是经济，一条是信誉。让污染企业公开道歉这种形式，能卡住企业的信誉命脉。”
　　2007年12月14日，二十多家污染企业的负责人在收到嘉兴市环保局的通知后，参加了“2007年全市第一批、第二批环保信用不良企业座谈会”。会上，环保部门提出要这些企业联名签署一封公开道歉信。
　　“既然你给社会造成了危害和损害，那你对社会总要有个交待。如果你诚心改正，就该勇于接受社会的监督。这反映了一个企业的诚信。只要你在3个月内达到达标‘摘帽’的要求，我们同样给你们公开‘摘帽’，证明你们是有诚信的企业！”在研究了如何“摘帽”、摆明相关法律法规及企业环保违法信息纳入银行贷款数据库等政策后，嘉兴市环保局局长翁建荣说了这样一番话。
　　最终，25家企业在道歉信上签了字。
　　记者从省环保局了解到，杭州、东阳等地的环保部门也已开始尝试企业公开道歉形式。杭州前不久有6家排污企业公开道歉。东阳市在全国率先出台《偷排、直排企业法定代表人向社会公开道歉制度》。

　　道歉企业：
　　下次见报定是“摘帽”时
　　吕涌波是嘉兴汇通化工有限公司的总经理。他说，自从道歉信登报后，公司和他都遭遇了前所未有的压力。
　　“朋友啦、其他公司啦都打电话给我，问我这个事情怎么登报了，我的手机都快被打爆了。企业有压力，我个人面子上也过不去。和违法排放产生的效益比，企业可能不在乎罚款，但让我们在报上登致歉信、在电视上道歉，不光企业信誉损失不小，自己的脸面也丢尽了。这点面子总还是要的。”
　　于公于私，吕涌波都觉得，必须尽快带领企业“摘帽”。在道歉信发布之后，公司专门拨出款项，用于建设排污设施。
　　“公开道歉带来的最明显变化，是让我们提高了环保意识，切身体会到环保不达标的严重后果，变被动环保为主动环保。”吕涌波坚信，下次自己的企业再见诸报端，一定是在“摘帽”名单里。
　　同样，在浙江海晨化工有限公司副总经理潘陈荣看来，公开道歉是一种压力，但更应成为企业治理污染的动力：“座谈会以后，我们成立了以总经理为组长的‘环保工作委员会’。到现在为止，我们先后投入了500多万元的环保资金。”
　　潘陈荣说，前几年他曾多次要求董事会增加环保资金投入，但每次讨论都不了了之。自从上了“环保黑名单”，发布了公开道歉信，公司上下受到空前的震动，董事会一致同意为环保花钱。眼前这段时间的投入，相当于建厂9年来环保总投入的两倍。
　　“必须得这样做。如果不能在3个月之内‘摘帽’，企业的诚信就会大打折扣，人家就不敢跟你做生意，影响太大了。”
　　如今，两座新建的“废料回用反应塔”已矗立在海晨公司的生产车间旁，原来被当成垃圾丢弃的工业废渣，被加工成化工原料再次使用。“现在，高浓度、高有机物含量的废水都能在这里进行喷雾干燥，全部实现零排放。”

　　周围群众：
　　态度还不错  还要观后效
　　桐乡亚太印染有限公司是这次道歉书名单上的企业之一。
　　该厂附近的村民大都从报纸上看到了道歉书。67岁的吴金荣大妈说：“以前这家厂气味很重，放出来的水五颜六色，流到河里，洗东西时碰到了，手上就会发痒。我们不让小孩下水玩，也不敢吃这个水。最近报纸上登了后，就没看到这家厂再放这样的水了。”
　　一旁的村民李江云说：“那个信我们都看了。听说这个厂现在在造污水处理池。这对我们老百姓来说肯定是好事情，我们很高兴。”
　　不过，村民王富友的想法也有一批支持者：“道歉是个形式，关键还是要看行动。光道歉有什么用？我们要继续监督他。如果好，我们给他作证，说他是不排了。如果不好，我们还是要找政府来管的。”
　　嘉善县姚庄镇北鹤村的北鹤建材厂，也是“黑名单”中的企业。该厂曾派人参加座谈会，但没有在道歉书上签字。不过，记者了解到，并不是该厂对道歉的要求置之不理，而是做得更“彻底”：停产。
　　村民王强告诉记者：“这个厂污染太厉害。以前遇到晴天，烟囱里冒出的黑烟弄得人眼睛都睁不开，家家户户不敢开窗户。现在停掉了，空气好了很多。”
　　据该村村干部介绍，由于要保护粘土资源，村里已决定春节前关闭砖瓦厂。座谈会上，企业负责人金某自知无力增添环保设备，索性拒绝签署公开道歉信，而是回来后提前把生产停掉。“这个烟囱要炸掉，因为对农作物有影响，这个厂我们也赞成关掉。以后类似的企业能不能上？这个我们要观察，要看环保状况。”
　　记者从环保部门了解到，公开道歉的企业绝大多数已在自觉整改，周围群众总体反映良好。

　　法律学者：
　　一着聪明且合法的棋
　　这个创新的、让企业主动行动让群众拍手叫好的措施，在法律专家眼里是什么模样？记者专程采访了一直关注此事的浙江工业大学法学院的学者徐风烈。徐风烈说：
　　强制企业公开道歉尚不是我国现有法律授予环境保护主管部门的行政法律行为方式，但嘉兴市环保局通过座谈让环保信用不良企业理解其行为的违法性和社会危害性，并辅以“绿色信贷”等政策的压力，促使他们自愿向全体市民公开道歉，这种方式属于国外比较流行的行政指导。
　　行政指导虽没有法律意义上的强制力，但不排斥社会学意义上的强制，只要后者不被法律所禁止且属于行政机关合理行使自由裁量权的范围。考量嘉兴市环保局动用的相关环保配套政策，我们发现这些政策都是有法律、法规依据的，因此该局的制度创新在合法性上并无风险。
　　行政机关在日常管理过程中经常会面临两种困境：一种情况是权力不够用，现有法律赋予的职权不足以应付行政管理的需要；另一种情况是权力虽有，但直接的、强制性的惩罚却实效不大。我国环境保护部门也面临上述难题。
　　国外在解决类似问题时除了借助立法的完善之外，还大量采取“软手段”，例如行政指导和行政合同，以弥补法律的空白。这两种方式，是指行政主管部门与行政相对人协商互动，使相对人明确知道违法的法律后果，将其权利和义务具体化，使其自愿接受更严于现实法律的约束，从而达到良好的管制效果。例如1964年12月，日本横滨市府动用各种合法的行政资源，促使电源开发株式会社就根岸湾填埋场问题与政府签下第一份防止公害的协议，接受了比当时法律更严格的约束。
　　此外，环保信用不良企业道歉也具备法经济学上的合理性。环保信用不良企业在追逐自身经济利益时，往往无视其造成污染的“外部性”，即环境污染所造成的损失并不在其成本核算系统之内。而道歉必然会使企业商誉受损，这种损害变相增加企业的成本，也具有间接消除企业污染外部性的效果。
　　因此，浙江环保部门这种聪明且合法的“软手段”，在我国不是太多了，而是太少了。